《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》提出健全协同高效监督机制问题的初步解读

近期，中央出台了《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》（以下简称《行动方案》），这对于未来几年全国的国资国企工作无疑是一份纲领性文件。当前，国资战线对这份文件的学习、讨论、落实工作已经全面展开。笔者通过初步学习并结合个人多年从事国资国企一线工作的一些切身体会，对文件中关于国资监管工作的新提法、新要求，试着做一些初步分析和探讨，与读者们分享。

近年来，我们对国资监管工作主要是强调要“形成以管资本为主的国有资产监管体制”，推进监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等的多方位转变。本次《行动方案》对于加强和改进国资监管工作，进一步提出要“强化监督协同，防止国有资产流失，切实提高监管的系统性、针对性、有效性”，“优化管资本的方式手段”，“建立协调机制，推进出资人监督和纪检监察监督、巡视监督、审计监督、社会监督等统筹衔接，推动各类监督有机贯通、相互协调，提高监督效能。”这其中的核心观点应该是“统筹协同”、“优化手段”，是非常具有针对性、可行性的新提法。特别是新提出了“协同”的观点，就是要统筹衔接出资人监督、纪检监察监督、巡视监督、审计监督、社会监督等五种监管手段，健全协同高效的监督机制。可以说，为国资监管工作提供了重要的“抓手”。

我们说，以往各级国资监管部门工作中最大的困扰，就是缺乏、缺失有效监管的工作“抓手”！对所监管国企存在的重大隐患，如何能够做到防范于未然、及时发现？大家似乎都没有的信心和底气。当所监管国企爆发经营风险、法律纠纷、违纪事件等问题时，国资监管部门往往没有提前预警，总是在充当“救火队”角色、还屡屡被上级责难，让我们的国资监管工作时常“陷入困境”、有很多“血的教训”。

以某地方国资监管工作为例，一是在2018年以前，巡视巡察工作长期没有覆盖到地方国企；二是审计监督缺位，地方上的分管领导不让审计部门到国企审计；三是纪检监察监督、社会监督由于涉及企业工作专业性、特殊性较强，也没能有效开展。不仅这些外部监督都不到位，出资人监督、企业内部监督也没到位：国资监管部门作为出资人，没有向企业派驻独立董事、财务总监、专职纪检干部等；曾设立外派企业监事会，成了“养老院”、形同虚设；很多国企的党委会、董事会、监事会、经理层“四驾马车”，形式上都有、但形似而神不到位，很多时候是党委会、董事会、经理会一并开，就可以走完“三重一大”决策程序，甚至企业负责人一个人就能拍板。正是因为所有监督手段都失效，只能依赖企业负责人的道德水准，最终造成该地国企发生了很多让人不可思议的违法违纪、经营损失问题。

造成这样“惨痛教训”，重要原因之一，就是我们的国资监管部门缺少一把解决有效监督难题的“钥匙”，即各种监督手段的统筹衔接。有了这把“钥匙”我们就能够实现提早发现、提早预警、提早解决问题，做到防范于未然。笔者曾经结合自身工作中的体会，提出过“多种监管手段相互协调”的观点，但是要使各类监管手段真正协同起来，仅仅依靠基层国资监管部门自身的力量是做不到的，这需要“顶层设计”。

刚好在2018年，新一轮党和国家机构改革启动，从而为提升国资监管工作水平创造了有利的外部条件。正是有了党和国家机构改革所奠定的坚实基础，《行动方案》才能够明确、系统地提出，与出资人监督相配合的以下四方面重要监督手段。

一、纪检监察监督

本轮机构改革提出，要推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

这项改革做到了对国有企业的领导人员、职工等各类行使公权力的公职人员，在违反党纪、贪污贿赂、失职渎职等问题上的统一查处，即实现了对各级各类国企干部、职工的监察全覆盖。各级监察部门在日常工作中查处涉及国企的违纪违法案件、掌握各类问题线索，正是国资监管部门做好日常工作所需要的第一手材料。概况起来说，通过这一手段发现和处理的问题，主要是涉及到国企负责人、重要岗位人员违法违纪、贪污渎职等类型的事项。

二、巡视监督

本轮机构改革同时涉及完善巡视巡察工作的相关内容，就是要求高质量推进巡视巡察全覆盖，增强以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力，未来的巡视巡察工作，将更专、更活、更准，震慑作用将更加明显，对发现的问题和线索都要有明确说法。

在巡视巡察各级各类国企中所发现的问题，也是国资监管部门工作中所需的第一手资料。我们通过巡视巡察工作来发现所监管国企的问题，一方面，可以检视我们在国资监管工作中手段、措施的缺位，以便能够及时弥补监管漏洞、提升工作水平；另一方面，也可以督促国企自身检视问题、整改错误、纠正偏差，有助于企业提升经营管理水平。概况起来说，通过巡视巡察手段发现问题涉及的面比较宽，可以覆盖企业经营、管理方方面面的情况。

三、审计监督

本轮机构改革提出，要构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用，组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构。还特别强调，国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责，划入审计署。

通过这项改革，对各级各类国企的外部审计工作将得到进一步加强。针对国企这一类特殊的社会经济组织，我们将以外部审计作为监管的重要环节，通过开展领导人员经济责任审计以及其它专项审计，着眼于企业领导的经济责任评价，更多关注企业重大决策、重点事项、重大风险，从而帮助国资监管部门及时发现问题、纠正错误，也有利于从源头上预防和治理腐败。概况起来说，审计手段发现的问题，将主要集中在企业经营风险、经营责任以及企业管理等方面。

四、社会监督

社会监督首先是保证全社会对国有企业、国有资产的知情权，提升国有企业经营的透明度，在现阶段，这些目标完全可以通过现代信息化技术的应用更好地实现。对此《行动方案》中新的提法是“强化社会监督，建立健全国有企业信息公开制度，打造阳光国企，到2022年实现信息公开全覆盖”。与此同时，我们所说的社会监督，还应该包括国企内部干部、群众的监督和举报。通过发动群众的方式发现国企存在的问题，也应该成为国资监管部门及时发现问题的重要手段。当然，通过社会关注、群众举报等方式所发现的国企问题，大多数可能是具体、细微的一些事项，但也能够让国资监管部门见微知著，从小问题中发现大问题、共性问题、潜在问题。

总之，《行动方案》新提出的“各类监督有机贯通、相互协调”，非常及时和必要。笔者正是切身经历了这样一些困难和问题、遇到了国企资产损失的惨痛教训，才真切的期盼国资监管工作中各类监督统筹衔接的局面，能够尽早实现！这样，国资监管部门就可以真正做到及时发现问题、纠正偏差，不仅可以解决单一问题，还可以对那些有可能带来重大国有资产损失的问题提早预防，更可以对那些带有共性的问题及时做好总结归纳，找出问题出现的制度性、根源性的症结来。当然，我们的国资监管部门不仅仅是要及时发现问题，更应该立足于解决问题，要敢于动真碰硬、担当作为、拿出勇气和切实的招法思路来解决问题、完善制度，扎牢国资监管制度的“藩篱”。

同时这里还要提到，在建立健全协同高效的监督机制过程中，除了以上四方面监督手段，出资人监督仍是系统中最核心的环节。对于出资人监督，《行动方案》主要是围绕“优化管资本的方式手段”提出要求，较为重要的一些内容如下。

一是要加强国有企业党的领导和党的建设。《行动方案》提出，“推动国有企业党建工作与生产经营深度融合，充分发挥国有企业的政治优势，以高质量党建引领高质量发展，以企业改革发展成果检验党组织工作成效。”我们说，党建工作是所有工作的引领，我们的国资监管工作、国企日常工作也不例外，这里不再赘述。

二是要建立更加完善的监管制度体系。近几年来，从中央到地方各级国资监管部门，已经构建了“1+N”的政策体系，逐步明确了监管的权利和责任，全面实行清单管理、并动态调整优化。《行动方案》则进一步提出，“2020年全面开展已出台规章规范性文件清理，推进立改废释工作，到2022年基本形成科学系统、精简高效的以管资本为主的国资监管制度体系。”

三是要完善国有企业的公司法人治理结构。注重通过法人治理结构履职，每一家国企都要完善公司章程，国资监管部门再依据股权关系向所出资企业委派或提名董事，通过董事体现出资人意志，真正实现“以管资本为主”。同时，也将强化国有企业市场主体地位、强化财务刚性约束，切实维护企业法人财产权和经营自主权，通过市场竞争实现企业的优胜劣汰。

四是要分类授权放权。就是应通过调整、新建国有资本投资、运营公司，以及其他国有企业集团公司，针对它们的不同特点授权放权。同时，推动国有资本投资、运营公司、产业集团公司调整优化总部职能定位和管控模式，有效发挥它们在授权经营、结构调整、资本运营、激发所出资企业活力和服务实体经济等方面的作用。

五是要统筹管资本要求、改进考核评价体系。我们说，对国企的考核评价工作是一项科学性、专业性很强的工作，这里也不再展开讨论。笔者在实践工作中的体会，这项工作特别要注重的几个原则，一是对不同功能定位、行业领域、发展阶段的国企，必须实行差异化分类考核；二是特别要强化质量、效益指标；三是一定要向国际对标、行业对标，等等。

六是要充分利用现代信息化手段。《行动方案》提出，“切实推进信息化与监管业务深度融合，2021年全面完成全国国资国企实时在线监管系统建设，实现监管信息系统全覆盖。”就是要通过信息化、智能化手段加强内外部的风险管控，对债务风险、投资风险、法律风险、金融风险、境外投资运营风险等强化实时监测预警，及时排查处置风险隐患。

七是要推进经营性国有资产集中统一监管。笔者认为，尤其是在各级地方政府，如果经营性国有资产分散在不同的行政部门、事业单位，会出现各自为政、失于监管的局面，触发各种问题，要建立健全协同高效的监督机制，自然无从谈起，因此，集中统一监管非常必要。但在一些地方政府，往往由于种种部门利益和历史遗留问题，形成了分散监管，集中统一监管所属国企难度较大、需要下很大的决心。因此，《行动方案》提出了明确的要求：“2021年基本完成地方经营性国有资产集中统一监管工作。”

八是要严格责任追究。笔者认为，以往各级各类国企出现了种种违法违纪、国有资产损失的问题，这些和我们责任追究的力度不够，或者说和责任追究的执行尺度不一致，有很大的关系。如果责任追究不到位、尺度不一、流于形式，即便我们解决了一些历史问题，还会发生新问题，企业国有资产还会面临风险。所以非常有必要强化责任追究、严格责任追究，通过责任追究形成震慑力、影响力。因此，《行动方案》提出了明确的要求，“2020年全面建立覆盖各级国资监管机构及国有企业的责任追究工作体系和工作机制”。

总之，《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》确实有很多新的提法，给我们带来很多新的思考，也帮助我们解答了以往在国资监管工作中的很多困惑和疑问。它必将指导我们未来几年的国资国企工作提升到一个新的水平。